Определение и законодательное регулирование процедуры муниципального банкротства, как банкротство органов местного самоуправления, урегулирования муниципальных долгов или восстановления платежеспособности органов местного самоуправления на сегодняшний день играет важную роль в существовании демократического государства и развития местного самоуправления. Наличие эффективного механизма применения процедуры муниципального банкротства свидетельствует о наличии реальных гарантий автономии территориальной общины и функционирование местного самоуправления на практике.
Исследование муниципального банкротства не один раз становилось «вопросом № 1» в США, несмотря на его «поучительный» опыт в течение последних как минимум 30 лет.
Основной целью статьи является попытка обосновать эффективность муниципального банкротства в США и очертить перспективы внедрения этой процедуры в Украине. Поставленной цели можно достичь с помощью следующих задач: изучить опыт применения муниципального банкротства в США, исследовать преимущества и недостатки этой процедуры, определить перспективу правового регулирования этого вопроса в Украине, и тому подобное.
В свете продолжения затяжного мирового экономического кризиса вопрос о муниципальное банкротство является актуальным предметом исследования во многих государствах мира. В целом ряде европейских государств не существует определенной процедуры муниципального банкротства (как банкротства органов местного самоуправления, урегулирования муниципальных долгов или восстановления платежеспособности органов местного самоуправления). Однако в таких европейских государствах, как Австрия, Латвия, Германия, Соединенное Королевство, Россия, Венгрия и Швейцария предусмотрено законодательное регулирование процедуры муниципального банкротства. В частности, в Австрии деятельность муниципалитетов как основание для муниципального банкротства подпадает под действие положений Акта о неплатежеспособности от 2010 г. только в случае их неликвидности» и «чрезмерной задолженности»2. Так, в Венгрии, согласно отчету Всемирного банка, существует Закон «О неплатежеспособности органов местного самоуправления», на основании применения которого в этой стране, начиная с 1996 г., судом было установлено и подтверждено 11 муниципальных банкротств, из них в девяти делам были утверждены договоры между сторонами о добровольном урегулировании долговых обязательств.
Самое обстоятельное законодательство в отношении муниципального банкротства было принято в США в 1934 г., во время Великой депрессии, в виде Акта о банкротстве. Хотя Конгресс США позаботился о разработке соответствующего законодательства, Верховный Суд США признал этот Акт о банкротстве неконституционным в связи с «неправильным " вмешательством государства в суверенитет штатов», который гарантируется Десятой Поправкой к Конституции США от 15 декабря 1791 г. и подпадает полностью под сущность и правовую природу применения принципа субсидиарности. Вопрос финансовой автономии муниципалитетов регулируются Конституцией каждого штата США, где есть раздел, посвященный всем вопросам существования и эффективного функционирования муниципалитетов, их объединений, сферам их полномочий, обеспечения решения вопросов местного значения на уровне их возникновения и тому подобное (например, в действующей Конституции штата Мичиган от 1963 г. ст. 5 (секции 1-34) посвящена именно этим вопросам)1.
Но самым главным является то, что положения главы 9 «Урегулирование долгов муниципалитета» (Adjustment of Debts of a Municipality) раздела 11 Кодекса о банкротстве США 1978 г. касается исключительно муниципалитетов — органов местного самоуправления, которые испытывают серьезные фискальные проблемы в сфере финансовой стабильности и платежеспособности и не могут самостоятельно их решить. В США вопрос относительно муниципального банкротства возникало неоднократно. В течение 1937-2012 гг. произошло около 640 таких процедур. Однако муниципальное банкротство в США возникает значительно реже, чем банкротство финансовых или промышленных (частных или публичных) учреждений.
Наряду с недавними случаями, можно назвать муниципальные банкротства графства Орандж (Orange County), штат Калифорния, в 1994 г. — 1,7 миллиарда американских долларов долга; графства Джефферсон (Jefferson County), штат Алабама, в 2011 г. — свыше 4 миллиардов американских долларов долга и города Сан Бернардино, штат Калифорния, в 2012 г. Однако самым известным и одновременно самым неожиданным муниципального примером банкротства стал Детройт, штат Мичиган, по крайней мере судя по количеству просмотров видео-обращения, сделанного мэром-демократом города Дэйвом Бингом (Dave Bing) 18 июля 2013 г.
Как известно, Детройт — это некогда самый густонаселенный город штата Мичиган, основан 24 июля 1701 г. Детройт — это город-основатель американской авто-индустрии, именно поэтому банкротство этого города было признано «крупнейшим в американской истории». По сообщению газеты «Детройт Ньюс» (The Detroit News), губернатор штата Мичиган Год Снайдер в своем выступлении 18 июля 2013 г. обосновал муниципальное банкротство Детройта и перечислил основные «проблемы» этого города, когда - «миллионника» и «четвертого» по количеству жителей в США: 18 миллиардов американских долларов долга; максимальное повышение налоговой ставки; высокий уровень безработицы; резкое падение доходов населения; коррупция и хроническая бесхозяйственность; самый высокий показатель убийств за последние 40 лет; 78 000 покинутых зданий т.п.. Также он подчеркнул, что город потерял возможность обеспечивать предоставление основных услуг населению и выплачивать долги, а процедура муниципального банкротства позволит, по крайней мере, провести их реструктуризацию.
В отличие от ситуации в 2009 г., когда авто-гиганты «Дженерал Моторс» и «Крайслер» получили государственную финансовую помощь, на этот раз федеральная власть ничего не предложила.
Обычно финансовые проблемы муниципалитетов, которые становятся основой муниципального банкротства, в значительной степени является результатом невыполнения обещаний о повышении и выплате заработной платы и пенсии, которые серьезно превышают собственные средства. Корни этих финансовых неурядиц ученые советуют искать в затяжном экономическом спаде производства, сокращении финансирования, увеличении социальных расходов, старении трудоспособного населения и увеличении количества пенсионеров, ухудшении кредитных рейтингов и потенциальном увеличении стоимости заимствований, снижении государственных и местных налоговых поступлений и сборов, депопуляции, мошенничестве, присвоении и разворовывании бюджета, в старении и отсутствии надлежащего обновления оборудования и тому подобное.
Итак, целью главы 9 раздела 11 Кодекса о банкротстве США 1978 г. является обеспечение финансово-проблемных муниципалитетов защитой от кредиторов во время проведения переговоров с ними относительно плана погашения долгов. Реорганизация долгов муниципалитета, как правило, осуществляется либо путем продления сроков погашения долга, уменьшение суммы основного долга или процентов, либо путем рефинансирования долга в виде получения нового кредита.
Только муниципалитет, которому присущи следующие признаки, может быть объектом представления о муниципальном банкротстве в соответствии со ст. 109(с) вышеупомянутого Кодекса. Такой муниципалитет, во-первых, объявленный должником в соответствии с законодательством штата или представителем федерального правительства или учреждением, уполномоченным штатом; во-вторых, является неплатежеспособным; в-третьих, желает повлиять на план корректировки своего долга и, в-четвертых, должен, во-первых, получить согласие тех кредиторов, которые владеют не менее чем большинством в сумме долговых требований каждого класса; во-вторых, добросовестно вести переговоры с кредиторами и получить согласие кредиторов, которые владеют не менее чем большинством в сумме долговых требований каждого класса; в-третьих, быть в состоянии самостоятельно договориться с кредиторами; по-четвертое, обоснованно надеяться, что кредитор может попытаться получить очевидные преимущества.
Однако американские ученые утверждают, что использование положений главы 9 упомянутого выше Кодекса имеет очевидные преимущества и недостатки. В основных и важнейших преимуществ муниципального банкротства относятся следующие: защиту муниципалитетов от кредиторов; создание «пространства для выживания» муниципалитетов; доступ муниципалитетов к эксперта-арбитра; возможность урегулирования долговых обязательств муниципалитетов (в частности, путем реструктуризации долга).
А к недостаткам стоит отнести такие, как: реакция рынка кредитования (как правило, это снижение кредитного рейтинга муниципалитетов или пристальное внимание к ним со стороны рынка кредитования); высокая стоимость услуг по проведению процедуры муниципального банкротства и отвлечения должностных лиц муниципалитетов от выполнения ими ежедневных дел; подорвана репутация в суспільстві1. Поэтому именно муниципалитет должен в своей деятельности избегать бесхозяйственности, хищения бюджета и накопления невыплаченных займов без перспективы их выплаты, а в случае предполагаемой неплатежеспособности — выбрать наиболее взвешенный путь.
Обычно, подавая петицию о банкротстве, муниципалитеты преследуют две основные цели: (1) возможность получить автоматическую отсрочку уплаты долга, в течение которой кредиторы не могут предъявлять никаких дополнительных претензий муниципалитета, его должностным лицам и чиновникам; (2) возможность воспользоваться процедурой муниципального банкротства и исключительными полномочиями по разработке плана реструктуризации долгов.
Муниципалитет должен добровольно искать защиты от кредиторов в соответствии с положениями главы 9 Кодекса о банкротстве США и подать петицию о банкротстве в соответствующий суд по вопросам банкротства, который функционирует как отдельный отдел окружного суда в США. Однако, далеко не все штаты США позволяют автоматическое применение положений главы 9 упомянутого выше Кодекса, так же как и не все петиции о банкротстве подпадают под действие настоящей главы, а потому могут быть судом непринятых к рассмотрению или отклоненных. Например, в штатах Джорджия и Айова муниципалитетам запрещено подавать петиции о муниципальном банкротстве, в штатах Колорадо, Орегон и Иллинойс предусмотрено ограниченное применение главы 9 Кодекса, в 12 штатах существует специфическая предварительная разрешительная процедура в отношении муниципального банкротства (среди них Айдахо, Алабама, Арканзас, Монтана, Техас), еще в 12 штатах условно разрешено применять положения главы 9 Кодекса (среди них Калифорния, Кентукки, Луизиана, Мичиган, Огайо, Флорида), а в остальных 21 штате США (среди них Аляска, Гавайи, Невада) совершенно непонятна ситуация.
Следующим вопросом в отношении муниципального банкротства, важность которого отмечают американские ученые, есть разница между банкротством и дефолтом (в смысле несвоевременной выплаты взятых долговых обязательств). Например, в 1978 г. Кливленду, штат Огайо, было отказано в применении процедуры муниципального банкротства в соответствии с положениями главы 9 Кодекса, поскольку было выявлено, что в городе возник дефолт (в связи с невыполнением взятых займов в шести банках США на общую сумму более 15.5 миллионов американских долларов и отказом от их возврата), который длился почти 2 года и закончился лишь из-за того, что мэру города удалось наконец убедить представителей этих банков продлить время выплаты займов.
Считается, что муниципальное банкротство, предусмотренное главой 9 Кодекса о банкротстве США, не является единственным возможным выходом для муниципалитета, а потому все муниципалитеты, которые испытывают серьезные фискальные проблемы в сфере своей финансовой стабильности должны работать как можно упорнее, чтобы избежать этой процедуры.
И в заключение следует добавить, что, развивая систему местного самоуправления в Украине, законотворцам, по нашему мнению, самое время позаботиться о законодательном закреплении правового механизма банкротства органов местного самоуправления, восстановления их платежеспособности или урегулирования муниципальных долгов. Убеждены, что законодательное закрепление такой процедуры (в контексте многочисленных рекомендаций Всемирного банка) — это залог цивилизованного преодоления возможных неблагоприятных последствий для органов местного самоуправления, путем решения своих фискальных проблем. К сожалению, как пишут украинские исследователи вопросы местных финансов, займы в Украине привлекаются в основном на покрытие текущих расходов, а не капиталовложений, создающих основу для возврата основной части долга. Обычно это противоречит успешному и эффективному развитию органов местного самоуправления и нередко может стать основанием для муниципального банкротства.
Автор: И. Софинская | кандидат юридических наук, ассистент кафедры конституционного права (Львовский национальный университет имени Ивана Франка)
